Учреждение Государственной думы 1906 г.

 

 

[1] См. следующий документ.[2] См. Положение о выборах в Государственную думу 1905, Указ об его изменении 1905, Акты о пересмотре избирательного закона 1907.[3] Это постановление использовалось регулярно из-за конфликтов императорского правительства с Государственными думами, избранными по законам 1905 г. (см. прим. 2), а также из-за отсутствия в законе чёткого указания на время окончания полномочий Думы. Поэтому все Думы, прекратившие существование при монархии, были распущены императором: I и II Думы в 1906-1907 гг. по первой причине через соответственно 72 и 103 дня после созыва, III Дума в 1912 по второй после почти 5 лет работы.[4] В 1907-1914 гг. сессии палат начинались в октябре или ноябре и заканчивались в июне или мае (иногда в июле). Они прерывались на рождественские (2-3 недели) и пасхальные (1-1,5 месяцев) каникулы. Соответствующие указы в большинстве случаев согласовывались правительством с руководством Думы. Во время конфликтов правительства и Думы в 1906-1907 гг. и I мировой войны палаты созывались на более краткие сроки и чаще распускались (в 1906-1907 – окончательно, в 1915-1917 – на каникулы). [5] В Государственной думе было 11 отделов, на которые ее члены распределялись по жребию. Отделы предварительно рассматривали правильность выборов. Постоянные и временные комиссии избирались, как правило, общим собранием Думы с примерно пропорциональным представительством фракций (обеспеченным их соглашением) и предварительно рассматривали законопроекты, бюджет и часть заявлений о запросах. Важнейшей комиссией была бюджетная, рассматривавшая проект бюджета и все законопроекты, требовавшие расходов. Предложения отделов и комиссий в большинстве случаев принимались Думой, но были и важные исключения .[6] Второй товарищ председателя также председательствовал на заседаниях Думы.[7] Большинство председателей Думы пыталось использовать это право для увеличения ее и своего политического влияния, но не преуспели в этом.[8] Совещание решало дела о внутреннем распорядке Думы, составляло ее повестку дня, давало инструкции комиссиям и координировало их работу, вносило предложения о направлении законопроектов в комиссии, с 1908 назначало и увольняло старших чиновников думской канцелярии и др. На основе Совещания сложился неофициальный руководящий орган – совет старейшин (сеньорен-конвент), включавший наряду с членам думского президиума представителей фракций. Он обсуждал повестку дня, направление спорных законопроектов, возможность сокращения прений, иногда согласовывал поправки, выдвигал неофициальных представителей Думы в правительственные комиссии и др.[9] Т.е. освобождались от ареста "в порядке охраны", т.е. по распоряжению губернатора (генерал-губернатора, градоначальника) за невыполнение его обязательных постановлений (см. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881).[10] Из статьи вытекало, что во время каникул члены Думы могли быть арестованы судебными властями (т.е. судебным следователем с санкции прокурора) на общих основаниях. Впрочем, правительство воздерживалось от преследований депутатов по политическим мотивам и между сессиями. Единственным исключением было дело российской социал-демократической рабочей (т.е. большевистской) фракции в 1914-1915.[11] Таких случаев не было, несмотря на малую приемлемость текста обещания (см. ниже) для социалистов.[12] Этот пункт был крайне непродуманным: многие разновидности ценза (работа на заводе, служба или аренда квартиры в провинции и др.) были явно несовместимы с членством в Думе. Поэтому она ни разу не применила это правило.[13] Во время I мировой войны некоторые депутаты поступали на относительно короткое время (несколько месяцев или год) на военную службу без сложения полномочий.[14] Закон 1908 о назначении членам думы постоянного жалования дополнил статью пунктом об отсутствии в Думе в течение года без испрошения отпуска. Однако это правило применялось очень избирательно по политическим мотивам.[15] См. Положение о выборах в Государственную думу 1905.[16] См. следующий документ. Толкование этой статьи в сочетании со ст. 14 было спорным. Дума и либеральные правоведы полагали, что депутаты не отвечают в судебном порядке за свои выступления и что ст. 22 предусматривает взяточничество, подлоги в думских документах и т.п. (подобные дела на практике не возникали). Консервативные правоведы, правительство и Сенат считали, что депутаты могут привлекаться к судебной ответственности за клевету и революционные призывы в думских речах. Однако возбуждение таких дел вызывало крайнее недовольство Думы, под давлением которой дела прекращались императором без последствий для ее членов.[17] 6.7.1908 был утвержден закон о назначении членам Думы вместо суточных жалования в размере 4.200 руб. в год (350 руб. в месяц), выплачивающегося и на каникулах. Депутаты, пропустившие заседания без уважительных причин и получения отпуска (по общему правилу до 1,5 месяцев в году), стали подвергаться штрафам.[18] Число товарищей секретаря определялось Думой и на практике равнялось 5. Старший товарищ содействовал секретарю в управлении канцелярией, остальные присутствовали с совещательным голосом в Совещании Думы (ст. 12), а также могли оглашать за секретаря различные документы в заседаниях Думы.[19] Эти секретари наблюдали за составлением журналов (протоколов) заседаний отделов и комиссий, могли участвовать в руководстве их аппаратов и др.[20] На практике содействовал секретарю в управлении канцелярией лишь его старший товарищ, ежегодно избираемый Думой из числа всех товарищей секретаря. Остальные присутствовали с совещательным голосом в Совещании Думы (ст. 12), а также могли оглашать за секретаря различные документы в заседаниях Думы.[21] Государственный секретарь – глава государственной канцелярии (аппарата Государственного совета). По закону 1.7.1908 о штате канцелярии Думы государственный секретарь при управлении ею не мог назначать, перемещать и увольнять ее чиновников, кроме увольнения по прошению и отстранения от служебных обязанностей.[22] Приставская часть Думы отвечала за поддержание порядка без применения силы. При необходимости ее использования соответствующее требование председателя выполняла охрана Таврического дворца – подчиненная министру внутренних дел военно-полицейская команда.[23] Статья была отменена законом 1.7.1908. Он предусматривал назначение этих чиновников Совещанием Думы (ст. 12).[24] Т.е. штатные расписания государственных учреждений.[25] Утвержденные 8.3.1906 Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных преследовали цель ограничить финансовые полномочий Думы, прежде всего на не допустить их использование в революционных целях. В частности, устанавливалось, что обсуждению Думы и Государственного совета не подлежат расходы на министерство императорского двора, собственную канцелярию императора, канцелярию императора по принятию прошений "экстренные надобности" (резервный фонд правительства) в пределах бюджета 1906 (соответственно 16,4 млн., 0,8 млн., 0,5 млн. и 10 млн. руб. из общего бюджета в 2,5-3 млрд. руб.), а также на выплату государственного долга (в 1908 г. – 430 млн. руб. из 2,5 млрд.). Кредиты на законодательные палаты определялись заинтересованной палатой без обсуждения другой. Дума и Совет не могли сокращать расходы, основанные на законах и императорских повелениях (о назначениях жалования, пенсий и пособий высшим сановникам, а также изданных до 1906). Эти ассигнования (около 400 млн. руб. в 1908) в основном включали кредиты на содержание чиновников. Остальные расходы ежегодно определялись в бюджетном («сметном») порядке на основе решений законодательных палат. В случае разногласий Думы и Гос. совета по бюджетным вопросам создавалась согласительная комиссия. Если разногласия не устранялись, то сохранял силу кредит, назначенный в последнем утвержденном бюджете. Если обе палаты предлагали изменить ее в одну сторону, считалось принятым меньшее изменение. Утверждение сверхсметных расходов по общему правилу производилось в законодательном порядке. Однако "если испрошение в порядке, установленном для утверждения росписи... представляется, по краткости времени, в течение коего должен быть произведен расход, невозможным", то кредит открывался Советом министров. В Думу об этом должны были вноситься особые представления (если кредит был открыт во время сессии – "по возможности" до ее окончания, если кредит открывался на каникулах – в течение 2 месяцев после созыва). О расходах, "требующих тайны", "представления вносятся в Думу по миновании необходимости в сохранении тайны" (Законодательные акты переходного времени. М., 2010. С. 262). В случае отклонения Думой соответствующего представления расходование еще не истраченных средств прекращалось. Открытие кредитов Советом министров оставалось исключительным порядком и происходило очень редко. В военное время военные кредиты открывались императором по предложению Совета министров. В годы I мировой войны в одобряемый Думой бюджет включалось лишь 20-25 % государственных расходов.[26] Рассмотрение его Думой практического значения не имело.[27] Соответственно дела о постройке железных дорог с государственными гарантиями их доходности (что нередко требовало значительных расходов казны) решались без участия Думы.[28] Акционерное законодательство Российской империи было крайне устаревшим. В частности, запрещался выпуск акций на предъявителя. Поэтому многие уставы до создания Думы утверждались императором по представлению Комитета министров. После 1906 Совет министров также представлял эти дела непосредственно императору на основании его права "дарования милостей в случаях, не подходящих под действие общих законов". [29] Таковых повелений не было.[30] См. ст. 94 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 и ст. 88 Городового положения 1892 (в обоих случаях применительно к Государственному совету.[31] По наказу (регламенту) Думы до 1909 такое предложение отклонялось 50 голосами, затем – 100 голосами или большинством. На основании этой статьи Дума использовала и более мягкие способы сокращения дебатов – прекращение записи ораторов и т.н. неполное прекращение прений. После его принятия могли высказаться 6 ораторов: 3 сторонника и 3 противника проекта.[32] Дума по предложению председательствующего могла устранить нарушившего порядок депутата от участия в 1-15 заседаниях общего собрания. Это правило применялось довольно беспорядочно. Удаление депутатов из заседаний отделов и комиссий не практиковалось.[33] С 1907 эта статья толковалась правительством в смысле недопустимости приглашения на заседания думских комиссий независимых экспертов.[34] Имеются в виду Правила 16.2.1906 об охранении должного порядка в помещениях Государственной думы и о допущении в заседания Думы посторонних лиц. Они, в частности, устанавливали контроль заведующего охраной Таврического дворца (подчиненного министру внутренних дел) над допуском на заседания Думы прессы и публики.[35] Все 3 проекта, внесенные в думу по инициативе Государственного совета и посвященные частным вопросам его комплектования, были одобрены Думой без поправок.[36] Председатель Государственного совета назначался императором, в то время как председатель Думы избирался. Поэтому все постановления палат, требующие определенного решения монарха, докладывались ему председателем Советам (см. также статью 60).[37] Предусмотренная статьями 56-57 процедура оказалась не вполне продумана: министр мог взяться разработать и не вносить проект неопределённое время, тем самым ставя законодательную инициативу Думы в зависимость от своих действий. Между тем Дума имела право проявлять её и без согласия правительства. Поэтому Дума в 1907 присвоила себе право поручить комиссии разрабатывать проект несмотря на согласие министра его составить. Правительство и Сенат объявляли это правило незаконным, но Дума с этим не согласилась. В 1911-1912 несколько проектов, составленных путем параллельной разработки думскими комиссиями, были одобрены обеими палатами, утверждены императором и опубликованы Сенатом. Основная часть одобренных Думой проектов было правительственными. В то же время по инициативе Думы был проведен ряд довольно важных мероприятий: введено земское самоуправления в Астраханской, Ставропольской и Оренбургской губ. и городское самоуправление в Новочеркасске, расширены налоговые права городских дум, земствам и городам было разрешено свободно открывать аптеки. Были изданы законы о помощи пострадавшим от революционного терроризма и от землетрясения в Семиреченской обл., а также о пенсиях солдатам, ставшим на службе инвалидами, значительно усилены наказания за конокрадство (по требованию крестьян), упрощено наложение опеки на крестьян, признанных «расточителями» (пьяниц и т.п.), увеличены наследственные права женщин, легализовано раздельное жительство супругов. Кроме рассмотренной процедуры, законодательная инициатива Думы осуществлялась в форме т.н. «пожеланий». Они принимались при обсуждении законопроектов, ответов на запросы или (чаще) бюджета и содержали требования о разработке нового закона или изменении административной практики. Пожелания не имели обязательной силы, однако их выполнение учитывалось при рассмотрении Государственной думой бюджетов на следующие года. Для увеличения своих расходов ведомствам было необходимо согласие палаты. Поэтому пожелания во многих случаях выполнялись. В частности, в результате пожеланий Думы было ликвидировано разделение управления военным ведомством между несколькими сановниками, повышено жалование офицерам (под угрозой использования права законодательной инициативы), ликвидированы остатки крепостного права (временнообязанное состояние) в Закавказье и Дагестане, подданные империи формально получили политические и гражданские права в Финляндии, в Белоруссии и Правобережной Украине было введено земское самоуправление, улучшено финансирование местного самоуправления, в несколько раз увеличились расходы центрального правительства на народное образование, а также на мелиорацию, началось планомерное улучшение речных путей сообщения, были изданы законы против фиктивных банкротств и др.[38] Правило ст. 60 ни разу не использовалось Думой из-за нежелания вступать в прямой конфликт с императором. В значительном большинстве случаев фактически не имевшие формальной санкции думские запросы не оказывали непосредственного влияния на государственное управление. Лишь в отдельных случаях они приводили к устранению беззаконий. Например, была прекращена практика размещения государственных заказов до одобрения законодательными палатами соответствующих средств, а также раздача придворным нефтеносных земель в аренду на льготных условиях и др. В то же время запросы имели важное политическое значение. Подробно излагаемые в газетах обвинения представителей администрации (в т.ч. высших) в произволе в сочетании со склонностью властей оправдывать даже явные беззакония играли заметную роль в подрыве престижа правительственной власти в общественном мнении. [39] Наказ – регламент Государственной думы. Из-за конфликта Думы и Сената по вопросу параллельной разработки проектов (см. прим. 37) и ряду других вопросов думский Наказ так и не был официально опубликован до 1917, что не мешало Думе применять его.[40] Это приложение было изменено законом 6.7.1908. Он, в частности, ввел должности начальников отделов, установил назначение высших чинов императорскими приказами по представлению Совещания Думы, предоставил чинам канцелярии положение штатных чиновников и др.