Указ о мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений. 1905 г.
До 1905 г. разногласия министерств по финансовым и законодательным делам обычно разрешал Государственный совет. 6.8.1905 были изданы законы о создании Государственной думы. Ставить выборных в положение арбитра споров императорских министров было признано невозможным. Также представлялось необходимым объединить деятельность администрации в условиях усиления революционного движения. По этим причинам в сентябре 1905 г. было принято решение о создании объединенного правительства. Соответствующий проект был составлен под руководством председателя Комитета министров гр. С.Ю. Витте, одобрен совещанием министров и нескольких членов Государственного совета под председательством его председателя гр. Д.М. Сольского и 19.10.1905 г. подписан Николаем II.
Правила 8.3.1906 о рассмотрении бюджета предоставили Совету значительные финансовые полномочия[1]. Указ 23.4.1906 об упразднении Комитета министров возложил на Совет рассмотрение некоторых административных мер, входивших ранее к компетенцию Комитета. В частности, он стал отменять представлявшиеся губернаторам (градоначальникам) нецелесообразными постановления губернских земских собраний и городских дум столичных и губернских городов, составлял список должностей, дающих освобождение от воинской повинности и др. Эти законы действовали до 1917 г.
Совет министров Российской империи не стал в полной мере объединенным правительством. В законе не было закреплено право его председателя представлять монарху о назначениях и увольнениях министров. На практике премьер пользовался значительным влиянием при решении этих вопросов, однако окончательное решение по ним принимал император, который мог не согласиться с предложениями председателя. Единству препятствовал бюрократический принцип назначения министров из высших чиновников соответствующего или близких ведомств. Председатели обычно были выходцами из наиболее влиятельных ведомств: внутренних дел или финансов. При этом они не имели в своей «команде» подходящих кадров для руководства другим блоком правительства. Поэтому премьеры-администраторы фактически не контролировали министерство финансов, а премьеры-финансисты – министерства внутренних дел и юстиции. Практика коллективной отставки министров в случае увольнения главы правительства не сложилась (несмотря на прецедент в апреле 1906 г.).
По этим причинам Совет министров не направлял и объединял, а лишь координировал работу министров. Отсутствие единства проявлялось слабее (но все равно проявлялось) при «сильных» председателях – гр. С.Ю. Витте (1905-1906) и П.А. Столыпине (1906-1911) и выходило на первый план при их «слабых» преемниках.
На основании общего министерского наказа в порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления... В соответствие сему все министерства и главные управления составляют единое управление и ни одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели.
В развитие сих коренных начал министерского устройства и в целях вящего его объединения, необходимость коего вызывается также предстоящими министрам и главноуправляющим отдельными частями, с образованием Государственной думы, новыми обязанностями, признали мы за благо установить соответственные требованиям времени меры к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений.
Вследствие его повелеваем:
<...>
1. На Совет министров возлагается направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления.
2. Совет министров состоит из министров и главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству[1]. Главные начальники прочих ведомств участвуют в Совете лишь по предметам своего ведомства. Товарищи главных начальников ведомств участвуют в Совете министров только в случае вступления в управление ведомством[2].
3. Совет министров состоит под председательством одного из министров по избранию государя императора или особо призываемого к тому монаршим доверием лица.
5. В тех случаях, когда императорскому величеству благоугодно председательствовать в Совете министров, председатель Совета участвует в нем на правах члена.
6. Председатель Совета министров... может на тех же основаниях, как установлено для министров, участвовать по делам всех ведомств в Государственной думе и Государственном совете...
7. Председатель Совета министров по тем подлежащим ведению Совета делам, кои требуют высочайшего разрешения, входит со всеподданнейшими докладами к императорскому величеству, а о прочих предметах повергает на высочайшее благовоззрение в случаях, заслуживающих монаршего внимания.
8. Председателю Совета министров предоставляется обращаться к начальникам отдельных ведомств и частей управления о доставлении необходимых ему сведений и объяснений.
11. Совет министров приступает к рассмотрению подлежащих его ведению дел по предложениям председателя Совета или по сообщению того министра либо главноуправляющего отдельной частью, к ведомству коего дело относится.
12. Предположения главных начальников ведомств, равно как особых совещаний, комитетов и комиссий по предметам законодательства, а также иным подлежащим ведению Государственной думы и Государственного совета, не могут быть вносимы в сии установления без предварительного рассмотрения в Совете министров главных оснований этих предположений и существенных их частей.
13. Никакая имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров. Председателю Совета доставляются министрами и главноуправляющими отдельными частями безотлагательно сведения о всех выдающихся происходящих в государственной жизни событиях и вызванных ими распоряжениях и мерах. Таковые меры и распоряжения председатель Совета, если признает нужным, предлагает на обсуждение Совета[3].
14. Дела, относящиеся до ведомства императорского двора и уделов, государственной обороны и внешней политики вносятся в Совет министров когда последует на то высочайшее повеление или когда начальники подлежащих ведомств признают сие необходимым или же когда упомянутые дела касаются других ведомств[4].
15. Предположения начальников ведомств, принадлежащих к общему министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления поступают на обсуждение Совета министров. Правило сие не распространяется на должности по ведомству императорского двора и уделов и по управлению армией и флотом, а также на должности дипломатические.
16. Если по делам, рассмотренным в Совете министров, не состоялось единогласного заключения, то на дальнейшее направление их председатель Совета испрашивает указаний императорского величества[5].
17. Главными начальниками ведомств сообщаются председателю Совета министров предварительно все подлежащие представлению на высочайшее благоусмотрение всеподданнейшие доклады, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств. Такие всеподданнейшие доклады вносятся на рассмотрение Совета его председателем или же по соглашению с подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью докладываются сими последними непосредственно государю императору, притом в случае надобности в присутствии председателя Совета министров[6].
<...>
Законодательные акты переходного времени. 1904-1908 гг. М., 2010. С. 140-144
[1] К нему не принадлежало ведомство учреждений императрицы Марии, ведавшее благотворительностью и женским образованием; наместничество на Кавказе; также главное управление государственного коннозаводства. Членами Совета не были главноуправляющие императорских канцелярий и государственный секретарь. Министр императорского двора входил в Совет министров лишь формально и фактически не участвовал в его работе.[2] На практике для рассмотрения подведомственных Совету административных дел некоторое время существовал т.н. "малый Совет министров", включавший товарищей министров.[3] Эта статья выполнялась не в полной мере.[4] На практике МИД оставался под контролем Совета, но оба военных и придворное ведомства сохраняли значительную самостоятельность.[5] На практике по аналогии с дореформенными Государственным советом и Комитетом министров в этом случае монарху представлялись оба возникших в Совете мнения.[6] На практике председателю Совета министров не удалось установить эффективный контроль над докладами министров императору, что разрушало единство Совета и позволяло отдельным министрам вести самостоятельную политику.