Общее учреждение министерств 1811 г.
Созданная Петром I коллежская система центрального управления оказалась малоудачной. Коллегиальное принятие решений не соответствует потребностям исполнительной власти. Коллегии отвечали не за состояние вверенной им отрасли, а лишь за собственное делопроизводство. Исполнением по делу считалась отсылка указа, дальнейшее коллегию не интересовало. При этом коллегии не имели местных органов (в отличие от Швеции, являвшейся образцом при проведении коллежской реформы). Исполнительными органами всех коллегий были воеводы или губернаторы, подчинённые сразу всем коллегиям, т.е. никакой в особенности. Поэтому на протяжении XVIII в. центральное управление неоднократно видоизменялось. При этом преобразования были бессистемными и не продуманными и к успеху не приводили. В частности во II половине века во главе гражданского управления оказался генерал-прокурор Правительствующего сената, полномочия которого оказались чрезмерными, а ответственность – размытой.
В 1802 г. имел место первый этап министерской реформы. Над коллегиями были поставлены министры. Новая система сочетала недостатки коллежской и министерской организации. Второй этап имел место в 1811 г. В соответствии с планом М.М.Сперанского (см. М.М. Сперанский. Введение к уложению государственных законов 1809 г.). Министерства получили продуманные разделение функций, внутреннюю организацию и порядок принятия решений. Созданная Сперанским система сохранялась без принципиальных изменений до 1917 г. Образование министерств 25.6.1811 г. публикуется с сокращениями.
Часть I
ОБРАЗОВАНИЕ МИНИСТЕРСТВ
Глава I
Общее разделение государственных дел
§ 1. Все дела государственные в порядке исполнительном разделяются на 5 главных частей: I. Внешние сношения. II. Устройство внешней безопасности. III. Государственная экономия. IV. Устройство суда гражданского и уголовного. V. Устройство внутренней безопасности.
§ 2. Число министерств и главных управлений в каждой части определяется пространством ее и существом дел.
§ 3. На сем основано следующее государственных дел разделение: 1. Внешние сношения: Министерство иностранных дел. 2. Устройство внешней безопасности: Министерство военное, Министерство морское. 3. Государственная экономия: Министерство финансов, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения, Главное управление путей сообщения. 4. Устройство суда: Министерство юстиции. 5. Устройство внутренней безопасности: Министерство полиции. К числу министерств вышеозначенных присоединяется Главное управление духовных дел разных исповеданий.
Глава II
Предметы каждого министерства и главного управления
§ 4. Предмет Министерства иностранных дел составляют все внешние сношения с принадлежащими к сему местами и лицами.
§ 5. К Министерству военному принадлежат все военные сухопутные силы, в составлении их, устройстве, продовольствии, снабжении и движении.
§ 6. К Министерству морскому принадлежат все морские военные силы, в составлении их, устройстве, продовольствии, снабжении и движении.
§ 7. Управление государственными доходами и расходами делится на 3 главные части. В первой, под именем Министерства финансов, ведаются все источники государственных доходов, как-то: государственные имущества, дела горные, соляные, подати, сборы и пошлины всякого рода; дела внешней коммерции и управление таможен, доходы городские и земские, общие денежные повинности.
§ 8. Во второй части, под именем Государственного казначейства, ведается движение сумм, в доход поступивших.
§ 9. В третьей, под именем ревизии государственных счетов, производится поверка счетов по всем департаментам военным и гражданским.
§ 10. Главный предмет Министерства внутренних дел есть попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. Посему к Министерству сему принадлежат дела о поощрении земледелия, колонии, внутренние переселения и разные ветви хозяйства, фабрики, внутренняя торговля, почты и публичные здания.
§ 11. Министерство народного просвещения ведает все ученые общества, академии, университеты, все общие учебные заведения, исключая духовные, военные и те училища, кои особенно учреждены для образования юношества к отдельной какой-либо части управления, как-то: Горный корпус и другие сему подобные установления, кои, находясь в особенном ведомстве, сохраняют однако же в делах общих нужную связь и сношение с министром просвещения.
§ 12. Главное управление путей сообщения ведает все предметы, относящиеся как к сухопутным, так и водяным внутренним сообщениям, на точном основании особенных его учреждений.
§ 13. Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства юстиции.
§ 14. Министерство полиции ведает все учреждения, к 94 охранению внутренней безопасности относящиеся.
§ 15. К Главному управлению духовных дел иностранных исповеданий принадлежат все предметы, относящиеся к духовенству разных иностранных религий и исповеданий, исключая судные их дела.
Глава III
Управление и состав министерств
§ 16. Управление каждого министерства вверяется лицу, по непосредственному его императорского величества избранию определяемому со званием министра, главного директора или главноуправляющего.
§ 17. В отсутствие министра, или во время болезни, его управление вверяется товарищу его в тех министерствах, где звания сии ныне состоят или впредь установлены будут.
§ 18. Министерство управляется по точному разуму и силе сего общего и частных учреждений и других существующих и впредь издаваемых узаконений.
§ 19. Главные части, министерство составляющие, суть: 1. Департаменты, 2. Совет министра, 3. Общее присутствие отделений, 4. Канцелярия министра, 5. Особенные установления, при некоторых министерствах состоящие.
Отд. I. – СОСТАВ ДЕПАРТАМЕНТОВ
§ 20. Каждый департамент делится на столько отделений, сколько есть главных частей, и по тому же порядку отделения делятся на столы.
§ 21. Каждый департамент состоит в управлении одного директора, который и ответствует за точное исполнение всего, что постановлено уставом и учреждением той части.
§ 22. При директоре полагается секретарь для исправления разных дел и поручений, общих всем отделениям.
§ 23. Каждое отделение департамента имеет начальника отделения, и каждый стол управляется столоначальником.
§ 24. В числе отделений при каждом департаменте состоит архив.
тд. II. – СОСТАВ СОВЕТА ПРИ МИНИСТРЕ
§ 25. В министерствах, коих предметы по пространству их разнообразию разделены на многие департаменты, для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения, учреждается Совет министра. Предметы его означены подробно в 5-й главе сего учреждения.
§ 27. Совет министра составляется из всех директоров департаментов.
§ 28. Совет составляется под председательством министра, или его товарища, или же одного из директоров, по усмотрению министра.
§ 30. Во всех министерствах в Совет могут быть прилагаемы, по усмотрению министра и по свойству дел, члены посторонние, как-то: владельцы заводов по мануфактурам, знаменитое купечество по делам коммерческим и тому подобные.
Отд. III. – СОСТАВ ОБЩЕГО ПРИСУТСТВИЯ
§ 31. В департаментах, коих предметы по пространству их и разнообразию разделены на многие отделения, для рассмотрения дел, требующих общего соображения, составляется Общее присутствие. Предметы его означены подробно в 5-й главе сего учреждения.
§ 32. Общее присутствие департамента составляется под председательством директора из начальников отделений.
§ 33. В Общее присутствие могут быть приглашаемы члены посторонние, как-то: фабриканты, заводчики и тому подобные, по усмотрению директора.
§ 34. По части ученой, художественной и искусственной в Общем присутствии могут быть особые члены, определяемые министром по представлению директора.
Отд. IV. – СОСТАВ КАНЦЕЛЯРИИ МИНИСТРА
§ 35. Для производства общих дел, до всех департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра подлежащих, учреждается Канцелярия.
§ 36. Канцелярия министра делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду дел.
§ 37. Канцелярия управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и нужного числа писцов.
§ 38. В некоторых министерствах, как-то: в иностранном, обоих военных и полиции, Канцелярии министров учреждаются на особенном положении, роду дел их свойственном и частными учреждениями определенном.
Отд. V. – СОСТАВ ОСОБЕННЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ
<…>
§ 44. Некоторые из департаментов, по свойству вверенных им дел, имеют особенные установления, к наукам и художествам принадлежащие, как-то: ученые комитеты, чертежные, лаборатории и тому подобные временные или всегдашние заведения
§ 47. Министерские канцелярии и департаменты могут иметь некоторое число молодых людей сверх штата для приобучения их к делам по разным частям ведения министерств и департаментов.
Глава IV
Порядок, определения, увольнения, производства в чины и наград
§ 48. Министры и товарищи их определяются и увольняются по непосредственному высочайшему усмотрению.
§ 49. Директоры департаментов и канцелярии министра определяются и увольняются высочайшею властию по представлению министра.
§ 50. Начальники отделений и прочие чины, им равные, определяются и увольняются по представлению директора министру, а министр представляет их на высочайшее утверждение.
§ 57. Определение и увольнение всех прочих чинов, составляющих департаменты и канцелярии министра, производится министром по представлению директора.
§ 52. Определение и увольнение нижних канцелярских чинов, положенных по штату канцелярии и департамента, предоставляется директору.
§ 53. Все чиновники высших и нижних классов, при определении их к должностям, так как и при производстве в чины, обязаны дать законом установленную присягу: директоры и начальники отделений дают оную в Правительствующем сенате, прочие в департаментах.
§ 54. Увольнение в отпуску на один месяц с получением жалованья и более месяца без получения жалованья, производится на том же основании, как и определение к должностям, то есть: от кого зависит представление и определение к местам и утверждение на оных, от той же власти зависит и увольнение в отпуск.
§ 55. Отрешение от должностей и предание суду производится тем же порядком, как и определение к местам и увольнение от оных.
<…>
Глава V
Порядок производства дел
Положения общие
§ 61. Порядок производства дел во всех министерствах, департаментах и отделениях учреждается на общих правилах единообразно; изъятия же из сих правил в некоторых министерствах, по различному свойству их дел, определяется особенными их учреждениями.
§ 62. Первоначальная обязанность каждого министерства есть собрать и составить самые верные сведения о настоящем положении его части о законах, уставах и учреждениях, к ней относящихся, так, чтоб все предметы, в состав ее входящие, содержимы были в точной известности.
§ 63. Собрав сии сведения и тем самым основав статистику каждой части, должно постепенно усовершать ее посредством срочных ведомостей, табелей и верных описаний. Сюда принадлежит собрание планов и карт в тех департаментах, в коих по свойству их дел сведения сии необходимы.
§ 65. Составив таким образом точное сведение о положении своих частей, Министерство обязано стараться о дополнении его уставов и учреждений.
<…>
§ 66. Уставы и учреждения по временам должны быть дополнямы разными постановлениями, кои по течению дел представятся необходимыми. § 67. Чем точнее и полнее в каждом департаменте собраны будут сведения о положении его части, чем яснее и совершеннее будут его уставы и учреждения, тем производство дел будет правильнее, и число их менее.
§ 68. Постепенное уменьшение числа дел есть самый главный признак благоустроенного министерства, а умножение их есть знак расстройства и смешения.
<…>
Отд. V. – ОТЧЕТЫ § 177. Три отчетов рода полагаются во всех министерствах: отчет в суммах, отчет в делах и отчет в видах и предположениях к усовершению каждой части.
I. Отчет в суммах
§ 178. Отчет в суммах представляет все обороты их по ежегодному расписанию или по чрезвычайным назначениям.
§ 190. В счетном отделении канцелярии министра, по получении ведомостей от департаментов, составляется общая ведомость о суммах и разносится по статьям в книгах, дабы во всякое время можно было видеть положение и состояние каждой части.
II. Отчет в делах
§ 192. Отчет в делах представляется от департаментов министру в марте месяце каждого последующего года.
§ 193. Отчет должен в себе содержать по каждому департаменту: 1. Краткое начертание того положения, в коем по последнему отчету разные части находились. 2. Продолжение и принятие новых мер в течение года, с изъяснением причин и правил, на коих они основаны. Примечание. Одни только важные меры составляют предмет отчета; дела текущие сюда не входят. О них прилагается только перечневая табель, означающая число их…
§ 197. Из отчетов, представленных от департаментов, составляется общий отчет под особенным руководством самого министра.
§ 198. Отчеты о делах вносятся в Государственный совет, рассматриваются в его департаментах, и с примечаниями их поступают на уважение Общего собрания, а потом предаются тиснению во всеобщее известие[1].
III. Отчет о видах и предположениях к усовершенствованию каждой части
§ 199. Сверх сих общих отчетов каждый министр представляет особенный отчет непосредственно на высочайшее усмотрение о видах и предположениях его к усовершению вверенной ему части.
§ 200. Успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план его усовершения.
§ 201. План должен содержать в себе главные виды и предположения, к коим министр имеет склонять и приводить все свои соображения постепенно и по мере возможности.
§ 204. Каждый год, в назначенное время, министр представляет непосредственно отчет государю императору в исполнении сего плана и предлагает в нем нужные по обстоятельствам перемены или дополнения.
Часть II
ОБЩИЙ НАКАЗ МИНИСТЕРСТВАМ
§ 205. Общий министерский наказ определяет: 1) степень и пределы власти министров и их товарищей, 2) отношения их к разным установлениям, 3) сношения министров с разными местами и лицами, им равными, 4) действия министерств на подчиненные им управления, 5) силу и порядок их ответственности, 6) степень и пределы власти департаментов и их директоров, 7) обязанности канцелярии министра и ее директора, 8) обязанности разных чинов, составляющих департамент, и отношения их к директору, 9) силу и порядок ответственности директоров и других чиновников.
Глава I
Степень и пределы власти министров
§ 206. В порядке государственных дел министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления.
§ 207. Министерства установлены на тот конец, чтоб непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение.
§ 208. Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего, не могут быть установляемы властью министра.
§ 209. Все министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти.
§ 270. Власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений.
§ 211. Последствия, от сей власти проистекающие, суть: 1. Определение и увольнение высших чиновников по представлениям министров и нижних собственным их утверждением. 2. Надзор за действием всех подчиненных мест и лиц; взыскание от них ответов в случае бездействия или неправильного исполнения, удаление от должностей и предание их суду в случае важных преступлений. 3. Разрешение силою существующих законов и учреждений всех затруднений, встречающихся при исполнении. 4. Принятие всех мер, нужных к действию законов или учреждений, когда они утверждены и обращены к исполнению министра.
§ 212. В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения: но они обязаны доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах их настоятельности.
§ 214. Во время отсутствия министров или за болезнию товарищи их исполняют все их обязанности, занимают во всех установлениях их места и имеют равную им степень власти и ответственности.
§ 215. Товарищи министров вступают в права их обязанности не иначе, как по высочайшему повелению, в Правительствующем сенате объявленному во всеобщее известие.
§ 216. В присутствии министров товарищи их сами собою не вступают ни в какое управление и не имеют власти исполнительной, но присутствуют в Совете министра, имея голос совещательный наравне с прочими членами того Совета.
§ 217. Дела, в коих министры по законным причинам не могут участвовать, поручаются их товарищам. По делам сим они вступают во все права и обязанности министров.
§ 218. Сверх сего от усмотрения министра зависит, с высочайшего дозволения поручить товарищу какую-либо отдельную часть или департамент в управление; и тогда товарищ управляет сим департаментом на праве и с обязанностию директора[2].
§ 219. Если бы, по отсутствию министра, за болезнию его, или по причине других дел, временно ему порученных, признано было нужным вверить главное управление одному из директоров или же и лицу постороннему, тогда чиновник сей, по главному его управлению, вступает на сие время во все права и обязанности министра.
Глава II
Отношения министров к государственным установлениям
Отд.I. – ОТНОШЕНИЯ МИНИСТРОВ К ВЛАСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
§ 220. Отношения министров к власти законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения, или об отмене прежнего.
§ 221. Государственный совет есть средоточие, куда должны вступать все сии представления[3].
§ 222. Представление должно содержать в себе: 1. Точное изложение существующих законов или учреждений; 2. Недостаток их или важные неудобства, опытом удостоверенные; 3. Предположения министра или проект закона или учреждения.
§ 223. Не прежде, как с точностию удостоверясь в недостатке или неудобствах закона или учреждения прежнего, министр должен приступать к предложению нового; и в сем случае он обязан обозреть существующие положения во всем их пространстве, сравнить все последствия нового закона с порядком предыдущим, показать причины, на коих порядок сей был основан, поколику причины сии могут быть известны, и потом предложить дело предварительно на общее уважение всех директоров, совет министерства составляющих.
§ 224. Если предполагаемая вновь мера имеет связь с другими министерствами, то должно наперед сделать с ними все нужные сношения, дабы тем вернее учредиться в совокупном их содействии.
§ 225. В обширном круге дел, в разнообразной связи разных нужд и польз нельзя не встретить в исполнении разных затруднений и неудобств; но не все неудобства могут быть принимаемы поводом к новым постановлениям. Министр должен испытать прежде всего способы исправления, не выходя из порядка существующего, и потом измерив и сравнив неудобства, кои и от нового закона по самой новости его произойти могут, приступать к его предложению. Во всех министерствах, особливо же в тех, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтоб мерами излишнею надзора и многосложностию правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон.
§ 227. Когда сила закона или учреждения, к исполнению доставленного, будет несогласна, или даже и противна первоначальным предположениям министра, он тем не менее должен его исполнить так точно, как бы сам его предложил.
<…>
Отд. II – ОТНОШЕНИЯ МИНИСТРОВ К ВЫСШЕЙ ВЛАСТИ, В ПОРЯДКЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ
§ 229. Отличное свойство дел, составляющих отношения министерств к высшей власти исполнительной, и различие их от предметов законодательных состоит в том, что они не предполагают никакого нового закона или учреждения, но требующих единого общего распорядка в исполнении принятых правил или единообразного в приложениях их к частным случаям.
§ 230. Предметы сии определяются не особенным существом самых дел, но степенью власти, потребных к разрешению их или исполнению.
§ 231. Правительствующий сенат есть средоточие дел сего рода. В нем разрешаются они по существующим законам и учреждениям.
§ 232. Где законы и учреждения недостаточны, или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует непосредственного высочайшего разрешения или утверждения, там дело представляется на высочайшее усмотрение.
§ 233. Отсюда возникают два рода отношений министров к Правительствующему сенату: 1) по делам исполнительным общим и 2) по делам, требующим особенного высочайшего разрешения.
I. Об отношениях к Правительствующему сенату по делам исполнительным общим
§ 234. Дела исполнительные общие представляются на разрешение Правительствующего сената: 1) когда в образе исполнения встретится недоумение или затруднение, коего разрешение, не предполагая нового закона или отмены прежнего, зависит не от одного министерства, но от общего соображения и содействия других, 2) когда между разными частями управления, как в министерствах, так и в губернских начальствах, произойдет сомнение о точной принадлежности самого предмета исполнения, 3) когда действие принятой какой-либо меры или точное исполнение данных предписаний по одной части будет преграждаемо в другой предписаниями или мерами противными, или же бездействием и прекословием начальств подчиненных, 4) когда мера, приемлемая в одном министерстве, по существу своему зависит от соображения или требует содействия других, или когда, по течению дел, в одном министерстве признано будет нужным усилить принятые им меры содействием других, 5) когда признано будет нужным усилить исполнение принятых мер понуждением, штрафами и взысканиями, 6) когда предстанет нужда сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил и учреждений, 7) когда признано будет нужным собрать общие сведения, коих составление и предметы относятся не к одному министерству, но предполагают содействие других, 8) когда в какой-либо части управления правительство должно заключить с частными людьми контракты на знатную сумму, превышающую полномочие, присвоенное уставами и учреждениями разным местам и лицам, 9) когда пользы правительства или настоятельность дел в поставках и заготовлениях на знатные суммы, в предыдующей статье означенные, требовать будут сократить торги или сроки вызовов, сделать временную перемену или какое-либо ограничение в общем их обряде, или в существующих уже подрядах учинить лучший распорядок в движении их и сроках, или, наконец, по неявке желающих или по другим уважительным обстоятельствам представится нужным заменить подряд учреждением комиссии, или комиссию превратить в подряд, 10) когда по подрядам, поставкам, комиссиям и вообще по обязательствам частных людей с правительством возникнут недоразумения, споры, неисполнения и взыскания, и когда, в случаях сих, места и лица, Правительствующему сенату подчиненные, найдутся в затруднении 117 решить дело силою закона по неясности контрактов или по другим уважительным причинам, или когда на решения их принесены будут в Правительствующий сенат жалобы, 11) определения и увольнения от службы чиновников, коих утверждение по существующим узаконениям принадлежит Правительствующему сенату, 12) производство в гражданские чины до 6-го класса по силе существующих законов, 13) отрешение от мест и предание суду чиновников, определяемых Правительствующим сенатом.
II. Об отношениях министров по делам, требующим высочайшего разрешения
§ 235. К делам исполнительным, требующим особенного высочайшего разрешения, принадлежат вообще все предметы управления, предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и высочайше утвержденных.
§ 236. К сему же роду дел в особенности принадлежат: 1) определение и увольнение от службы тех чиновников, кои зависят от непосредственного высочайшего утверждения; 2) производство в гражданские чины, начиная с 6-го класса; 3) награды орденами и пенсионами; 4) отрешение от мест и предание суду чиновников, определяемых высочайшими повелениями; 5) грамоты, дипломы, патенты на чины и дворянское достоинство; 6) дела о сопричтении к сословию дворянства по доказательствам, в своем месте представленным и рассмотренным в Правительствующем сенате; 7) случаи, подлежащие высочайшему разрешению в порядке дворянских и купеческих выборов и по охранению прав, сословиям их присвоенных; 8) по делам государственного казначейства сравнительное положение кредитов и предварительная смета сумм, кои в течение каждого месяца министры по расписанию их потребовать могут.
§ 237. Дела, тайне подлежащие и чрезвычайные, хотя и принадлежат к общему составу управления, но образ доклада и порядок решения их установляется на особенных правилах и составляет предмет особенного учреждения.
Отд. III. ОТНОШЕНИЯ МИНИСТРОВ К ВЛАСТИ СУДЕБНОЙ
§ 238. Власть судебная во всем ее пространстве принадлежит Сенату и местам судебным.
§ 239. По сему никакое министерство само собою никого судить и никаких тяжеб решить не может.
Глава III
Сношения министров с местами и лицами, им равными
I. Положения общие
§ 241. Поелику все министерства составляют единое управление, то ни одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в обшей его цели. Разделение разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино[4].
§ 242. Но при сем единстве управления ни один министр не должен сам собою и непосредственно входить в управление дел, вверенных другому.
§ 243. В делах, прикосновенных к разным министерствам, каждый министр обязан требовать содействия других посредством сношений.
II. Особенные сношения министров с казначейством или распорядок сумм, им вверенных
§ 246. Министр, сообразив все сметы сии со штатами и разными предметами расходов, составляет из них общую смету по всей вверенной ему части, и в конце сентября месяца доставляет оную министру финансов.
§ 247. Министр финансов, сообразив смету сию с правилами, в особенном наказе его определенными, составляет общее расписание доходов и расходов будущего года и вносит оное в Государственный совет.
§ 248. По утверждении общего расписания каждому министру открывается в казначействе кредит на ту сумму, которая в расписании для части его будет назначена.
§ 249. Сообразно сему кредиту казначейство распоряжает отпуск сумм по каждому министерству, наблюдая то правило, чтоб расходы постоянные, как-то: жалованье и прочее, удовлетворяемы были по срокам, а расходы переменяющиеся, как-то: потребности заготовления и прочее, не иначе, как по востребованию действительной нужды.
§ 250. А дабы казначейство могло удобнее и благовременнее распоряжаться в отпуске требуемых сумм, то каждый месяц министры представляют положение их кредитов и предварительную смету сумм, кои в течение того месяца по расписанию потребовать они могут.
§ 251. По рассмотрении сих требований производится из казначейства отпуск по сношению министра за его подписанием. Отпуски сии не требуют уже дальнейшего и особенного на каждый предмет высочайшего утверждения.
§ 252. Каждый министр, получив свое расписание, должен так распорядиться в своей части, чтоб без самой крайней необходимости не выступать из ее пределов и не требовать прибавок, разве только в чрезвычайных и самых непредвидимых случаях.
§ 253. Чрезвычайные и непредвидимые требования, не вошедшие в годичное расписание, вносятся от министров в Государственный совет, и утверждаются по правилам, ему данным.
§ 255. В числе сих издержек случиться могут предметы, кои по крайней настоятельности их не могут терпеть ни малейшего отлагательства, или же по существу их подлежат тайне. Об издержках таковых министры испрашивают непосредственно высочайших повелений и относятся прямо к министру финансов, который, удовлетворяя таковые расходы из особенной суммы, в распоряжение его для сего определяемой, представляет Государственному совету счеты сих отпусков каждый раз, когда сумма, для них определенная, вся употребится, и тогда требует нового оной назначения.
§ 256. К сему роду издержек, учреждаемых посредством срочных счетов, должны принадлежать и разные, маловажные, непредвидимые и текущие выдачи, не превышающие на один предмет 10.000 рублей.
Глава IV
Действия министерств на подчиненные им управления
§ 257. Места и лица, подчиненные министерству, исполняют предписания его с точностию и беспрекословно.
§ 258. Предписания министра могут быть двух родов: в одних объявляются именные высочайшие повеления, в других министр действует собственною его властию.
§ 259. Если б предписанием министра, содержащим в себе объявление высочайшего повеления, отменялся закон или учреждение, за собственноручным высочайшим подписанием изданное, тогда начальство, ему подчиненное, обязано, не чиня исполнения, представить о сем министру. Если же и за сим представлением предписание будет подтверждено в той же силе, тогда начальство обязано случай сей представить Правительствующему сенату на окончательное разрешение.
§ 260. Если б в предписании, непосредственно от власти министра исходящем, начальство, ему подчиненное, усмотрело отмену закона, учреждения или объявленного прежде высочайшего повеления, тогда оно обязано представить о сем министру. Если же и за сим предписание будет подтверждено от лица министра в той же силе, тогда начальство обязано представить случай сей Правительствующему сенату на окончательное разрешение[5].
§ 261. Если б наконец в исполнении предписаний, непосредственно от министра исходящих, начальство, ему подчиненное, усмотрело крайние неудобства, оно обязано представить министру о сих неудобствах в самом скором времени и потом поступать по его разрешению, не входя снова в представление.
§ 264. Если подчиненное начальство получит предписание от министра по такому делу, которое не принадлежит к его министерству, то, не чиня по оному исполнения, оно обязано испросить разрешения от того министра, к коему относится предмет предписания.
§ 265. Министры, принимая жалобы на места и лица, им подчиненные, и истребовав по оным все нужные объяснения, полагают скорое и справедливое решение, наблюдая при сем: 1) чтоб не принимать жалоб на нижние места мимо высших, 2) чтоб не давать движения жалобам, без всяких доказательств приносимым, а паче не допускать доносов, на одной ябеде основанных, 3) чтоб вообще не ослаблять силы и действия мест и лиц, им подчиненных, излишним благоприятством к жалобам и доносам неосновательным, преждевременными взысканиями и выговорами по обвинениям не доказанным, или требованиями ответов и объяснений по наветам, внимания не заслуживающим; с доносителями же, во лжи и ябеде приличенными, поступать по законам.
§ 266. Сверх просьб и жалоб, письменно присылаемых, каждый министр назначает один или два дня в неделе для принятия просьб и жалоб словесных, учреждая порядок принятия оных, сколь можно удобнее и для скорого решения успешнее.
§ 269. По всем делам службы никакого предписания министра не можно обратить к нижнему начальству, миновав или не известив высшее.
§ 270. В делах, от губернского начальства зависящих, все предписания министров обращаются к начальнику губернии.
§ 271. Каждое министерство по делам, ему вверенным, сносится с начальниками губерний непосредственно.
<…>
Глава V
Об ответственности министров
§ 278. В правилах об ответственности министров определяются: 1) предметы ее, 2) порядок, коим она производится, и 3) ее последствия. I. Предметы ответственности
§ 279. Предметы ответственности министров суть двух родов: 1) когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений, или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления, 2) когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб.
§ 280. Не считать превышением власти, когда министр особенно на какой-либо случай был верховною властию уполномочен.
§ 281. Не считать также превышением власти, когда министр в чрезвычайных каких-либо случаях примет решительную меру и по принятии ее окажется: 1) что она в видах общей безопасности была необходима, 2) что по настоятельности случая не мог он, не попустив видимой опасности, отлагать сию меру до высшего разрешения.
§ 282. Меры, приемлемые министром к исполнению закона или учреждения существующего, и не отменяющие никаких законов предыдущих, не составляют сами собою закона нового, не превышают власти, данной министру.
§ 283. Не вменяются в ответственность министру последствия законов и учреждений, кои хотя и им были предложены, но быв рассмотрены в порядке, для законодательной части установленном, утверждены высочайшею властью и доставлены к его исполнению.
§ 284. Не вменяются также в ответственность министру и те распорядительные положения, кои по представлениям министра приняты будут Правительствующим сенатом или удостоены высочайшего утверждения, разве бы в обстоятельствах представления сделано было умышленное и важное упущение.
§ 285. Не вменяются сверх того в ответственность те распорядительные меры, кои по особенным высочайшим повелениям, без скрепы (контросигнирования) министра, будут доставлены к его исполнению.
§ 286. Во всех прочих распорядительных и исполнительных мерах, подписанных министром или им скрепленных (контросигнированных) министр ответствует на точном исполнении правил, в § 279 изображенных.
II. Порядок ответственности
§ 287. Ответственность возбуждается: 1) жалобами, непосредственно его императорскому величеству поданными; 2) донесениями местных начальств в тех случаях, когда предписаниями министров будут они понуждаемы к отмене законов существующих или ко введению новых, верховною властию не утвержденных; 3) последствием судов, над подчиненными им лицами 123 производимых, когда они докажут, что неправильность действия, за которое они преданы суду, произошла от точного исполнения министерских предписаний, или что закон, коего исполнение от них взыскивается, не был им предписан; 4) временными обозрениями губерний, а по военной части осмотрами войск от лиц, особенно к тому уполномоченных, когда представят они из дел явные доказательства превышения власти или ее бездействия; 5) наконец рассмотрением ежегодных отчетов.
§ 288. Все сии причины ответственности тогда только приемлются в уважение, когда будут они основаны на ясных доказательствах, и когда предмет их составляет какой-либо важный государственный ущерб или злоупотребление.
§ 289. Все донесения, возбуждающие ответственность министров, поступают прежде всего на высочайшее усмотрение.
§ 290. Тогда только министр подвергается ответственности, когда донесение, на него вошедшее, удостоено будет высочайшего уважения.
§ 291. В сем случае донесение поступает на рассмотрение общего собрания Государственного совета.
§ 292. Государственный совет избирает из членов своих комиссию для произведения следствия и для принятия от министра надлежащих объяснений.
§ 293. Рассмотрев донесение комиссии и дополнив его, если нужно, новыми объяснениями, Государственный совет полагает заключение.
§ 294. Во время следствия министр удерживает свое в Совете место, но при заключении не присутствует.
III. Последствия ответственности
§ 295. Два могут быть главные последствия ответственности: 1) когда по течению следствия откроется, что министр, хотя не нанес с умыслом государственного ущерба, но образом управления своего лишился высочайшего доверия. В сем случае министр лишается своего звания, 2) когда, напротив, откроются важные государственные вины, тогда дело передается Верховному уголовному суду.
§ 296. Верховный уголовный суд не производит вновь следствия, но, определив существо и степень вины по следствию, произведенному в Государственном совете, полагает окончательный приговор по законам.
Глава VI
Степень и пределы власти департаментов и их директоров
§ 297. Министр есть главный начальник всех департаментов, министерство составляющих. Он имеет надзор за общим их движением, не быв обязанным входить в подробности внутреннего их производства.
§ 300. В случаях, законами, уставами и учреждениями не определенных, дела представляются директором на разрешение министра установленным порядком. § 301. Власть управления, принадлежащая директору в департаменте, состоит в том, что он может понуждать всех чиновников, департамент составляющих и от оного зависящих, к исполнению законов и учреждений.
§ 305. Если какое-либо подчиненное место или лицо усмотрит, что предписания департамента превышают власть, ему данную, как-то: отменяют предписания, данные министром, а паче, когда они нарушают порядок, законами и учреждениями постановленный, тогда представляют они о сем директору; в случае же подтверждения от него, предают все обстоятельства дела на уважение министра.
§ 306. Директор составляет годовую смету доходов и расходов 125 своего департамента и по утверждении оной надзирает и ответствует за ее исполнение.
§ 307. Директор строго наблюдает, чтоб суммы, капиталы и имущества, вверенные управлению департамента, употребляемы и распоряжаемы были не иначе, как по законам, учреждениям и согласно назначениям, годовою финансовою сметою определенным. Никакой перемены не может он допустить в сих назначениях, не быв к тому уполномочен высшим разрешением.
§ 309. Директор распределяет время упражнений во всех отделениях департамента по количеству дел, и для уравнения их и успеха в производстве, особенно же в случаях чрезвычайных, имеет право перемещать и причислять на время чиновников одного отделения в другое.
Глава VII
Обязанности канцелярии министра и ее директора
§ 315. Главная обязанность канцелярии министра состоит в правильном распределении дел по департаментам и в исполнении приказаний министра по тем делам, кои не принадлежат ни к одному департаменту или кои министр предоставил собственному своему усмотрению и решению…
§ 316. Канцелярия министра состоит в управлении ее директора. § 317. Директор канцелярии имеет те же права и обязанности по сему управлению, какие принадлежат каждому директору по департаменту.
<…>
Глава VIII
Обязанности разных чинов, департамент составляющих
I. – Обязанности начальников отделений
§ 320. Начальник отделения управляет оным на том же основании, как директор управляет департаментом. Он имеет те же отношения к директору, какие директор к министру.
§ 324. Если бы при исполнении данных от директора разрешений начальник отделения усмотрел несходства или отмену предписаний министра, а паче в законах и учреждениях, он обязан докладывать о сем директору и в случае подтверждения, не скрепляя таковых бумаг, доносить министру.
III. – Обязанности чинов, состоящих при департаментах для исправления особенных поручений
§ 327. Чины, состоящие при департаментах для исправления разных поручений, исполняют все дела, кои директор им поручит. Некоторые из них, по представлению директора и по утверждению министра, могут быть членами общего присутствия.
§ 328. Главнейшая обязанность сих чиновников есть обозрение разных частей на местах по препоручениям директора.
IX. – Обязанности секретарей, столоначальников, помощников и прочих канцелярских и других чинов.
§ 356. Секретари от каждого департамента министерства производят под ведением директора канцелярии и управляющих отделениями дела, относящиеся до департаментов, к коим они принадлежат, и вообще занимаются всем тем, что поручено будет директором канцелярии и начальниками отделений.
§ 357. Столоначальники с их помощниками исправляют дела по поручениям и наставлениям начальников отделений, правителей канцелярий и прочих лиц, в ведении коих они состоят.
§ 360. Обязанности начальника архива состоят в принятии дел в архив и в содержании оного в надлежащем порядке и исправности, в извлечении справок и сведений и в немедленном их сообщении в те отделения, куда они требуются.
§ 362. Он обязан содержать опись всем делам, в архиве находящимся, располагая оную по содержанию дел и по годам их производства.
§ 364. Начальник архива составляет исторические выписки из прежних дел, могущие служить основанием к устройству разных частей департамента, или изъясняющие меры и средства в исполнении разных предположений.
§ 366. Прочие канцелярские чины исправляют все дела, поручаемые им чиновниками, в ведении которых они состоят.
§ 367. Экзекутор под непосредственным ведением директора канцелярии наблюдает за чистотою и порядком всей канцелярии; содержит вообще всю внутреннюю полицию; хранит все движимые и недвижимые вещи, принадлежащие к дому; оберегает оный от пожарных случаев и всяких других повреждений; имеет и ведет всему имуществу реестры, книги, ведомости и счеты; исправляет должность казначея, где оного особенно не положено; представляет директору утренние и вечерние словесные рапорты о благосостоянии департамента или канцелярии; в случае же каких-либо важных происшествий подает письменные рапорты, имеет присмотр за дежурством, наблюдает за точным отправлением пакетов и за исправностию курьерских книг; записывает приход и выход канцелярских чинов; наблюдает за благопристойностию оных и благочинием при должностях; ведает курьеров и сторожей и содержит их в исправности.
§ 368. Казначей обязан принимать и хранить суммы, определенные на содержание департамента или канцелярии министерской, выдавать жалованье служащим чинам и вообще вести расход по предписаниям, закупать благовременно нужные для департамента или канцелярии потребности, наблюдать за хозяйственным употреблением оных, вести счет книгам о суммах и потребностях и отдавать в них отчет.
Глава IX
Порядок подчиненности
§ 369. Строгое сохранение подчиненности во всех отношениях есть первый признак благоустройства в министерстве.
§ 370. Директоры департаментов и канцелярии непосредственно подчиняются министрам; начальники отделений директорам, столоначальники начальникам отделений, прочие чины столоначальникам.
§ 371. Экзекуторы, казначеи, контролеры, бухгалтеры, начальники архива и чертежной подчиняются непосредственно директору, а им подчиняются их помощники и чины, к званиям их принадлежащие.
§ 375. Всякое неуважение к начальству, изъявленное в делах службы письменно или словесно, взыщется строго по законам.
Глава Х
Ответственность директоров и прочих чинов
§ 376. Ответственность директоров, начальников отделений и прочих лиц, состоящих в службе и имеющих распорядительную и исполнительную власть, начинается там, где их распоряжения превысят меру власти, им предоставленной, или оставят ее без действия и упустят исполнение
Российское законодательство X-XX вв. Т. 6. М., 1988. C. 92-134
[1] Постановление этой статьи не исполнялось.[2] Постановление параграфа 218 использовалось редко. Из параграфов 214-218 следует, что товарищи министров являлись не заместителями министров в современном понимании, а чем-то вроде вице-министров, т.е. вступали в управление лишь во время отсутствия министра, а в остальное время являлись его старшими советниками. Лишь в конце XIX в. в крупнейших министерствах (МВД и финансов) товарищи министров стали курировать определённые части министерств. В начале ХХ в. этот порядок распространился и на другие ведомства.[3] На практике некоторые законопроекты в Государственный совет не вносились. См. предисловие к предыдущему документу.[4] Статья являлась благим пожеланием. Министры в XIX и (отчасти) в начале XX вв. вели собственную политику и постоянно вступали в конфликты с коллегами.[5] Статьи 259-260 отражают желание Александра I и Сперанского обеспечить подзаконность государственного управления. Однако контроль подчинённых над законностью распоряжений начальства не может быть эффективным, а более действенные способы введены не были.